Zoneamento ecológico-econômico: Instrumento de Gestão Ambiental

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O meio ambiente, no contexto jurídico brasileiro, é um patrimônio público a ser assegurado e protegido, tendo em vista o seu uso coletivo. Nesse contexto, o Zoneamento Ecológico-Econômico (“ZEE”) é um dos instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente (“PNMA”) que visa assegurar no Brasil condições ao desenvolvimento socioeconômico mediante uso racional do solo, subsolo, água e ar, sem comprometer a manutenção do equilíbrio ecológico. Como o próprio nome diz, o ZEE conjuga componentes de natureza ambiental, econômica e social, tendo como finalidade a harmonização entre o desenvolvimento econômico e o uso sustentável dos recursos naturais. Pode ser concebido nas esferas federal, estadual e municipal, assim como para outros espaços determinados, sempre no sentido de organização do uso do solo com vistas ao desenvolvimento sustentável. O ZEE é essencial para uma gestão integrada do meio ambiente e que, somado aos demais instrumentos da gestão ambiental, é capaz de proporcionar um ordenamento territorial adequado às presentes e futuras gerações.

1. Introdução
O ZEE é um dos treze instrumentos definidos em 1981 na PNMA, que visa o desenvolvimento sustentável, mediante a preservação dos recursos naturais brasileiros. Dentre outros, estão a avaliação de impactos ambientais, o licenciamento, o sistema nacional de informações e penalidades ou compensações necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental. Publicada há quase 40 anos, a PNMA está em constante evolução e aperfeiçoamento, assim como outras normas que tratam da matéria ambiental. Dado o atual estágio de desenvolvimento do país, a composição de interesses públicos, numa sociedade profundamente desigual de oportunidades e ainda distante de assegurar direitos básicos, tem provocado uma série de tensões entre desenvolvimento e meio ambiente.

Embora o ideal seja uma aplicação planejada das normas, quando se trata de restrição ao uso da propriedade em face de aspectos ambientais, o entendimento sobre este contexto demanda evolução, especialmente para nossa compreensão de que meio ambiente e desenvolvimento econômico são direitos essenciais tanto dos indivíduos quanto da coletividade. Necessariamente, o desenvolvimento econômico, assim como a própria vida e a qualidade do mundo que ocupamos, depende de um meio ambiente equilibrado.

Mas o que importa para estas considerações iniciais é perceber que a nossa legislação tem evoluído em relação à grande parte dos instrumentos da PNMA, como a definição de padrões de qualidade, de avaliação de impactos, de criação de espaços especialmente protegidos, e, até mesmo, a lei geral de licenciamento em discussão no parlamento.

O ZEE é um dos instrumentos mais amplos previstos na legislação. Isto porque ele tem como objetivo uma análise sistêmica do meio ambiente, um entendimento que extrapola uma verificação pontual, como acontece no licenciamento ambiental, abrangendo como os ecossistemas interagem entre si e o quanto de impacto sobre suas componentes é possível suportar de maneira sustentada.

Todavia, o que vimos no cenário atual é a gestão ambiental apenas sob a ótica do licenciamento, em que cabe ao empreendedor apresentar o zoneamento ambiental de sua área, avaliando a possibilidade de ocupação daquele espaço e fornecendo ao órgão licenciador a sua avaliação de impactos.

Essa é uma realidade que precisa ser alterada, a fim de que a gestão ambiental no Brasil ocorra do modo previsto pela PNMA, em que seus instrumentos funcionem como uma engrenagem, onde o Poder Público, a iniciativa privada e a sociedade civil atuem na medida de suas responsabilidades, visando o desenvolvimento econômico com o uso dos recursos naturais nos limites de sua capacidade de suporte, em outras palavras, em condições que se promova um desenvolvimento sustentável.

2. A Gestão Ambiental através do ZEE
Sem a adequada implantação de um ZEE, o que se vê na prática é uma gestão ambiental fundamentada basicamente sobre o processo de licenciamento, no qual é exigido do empreendedor a elaboração de um zoneamento ambiental localizado; identificação de áreas passíveis ou restritivas de uso; avaliação dos impactos ambientais de sua atividade sobre uma área específica – por vezes ainda se exige do empreendedor modelagem de avaliação de impactos cumulados; apresentação de relatórios de monitoramento de suas atividades ou de aspectos ambientais de sua área de influência; além de outras obrigações decorrentes do exercício de atividades específicas.

Neste formato de gestão, a produção de informações relativas ao meio ambiente é difusa e dificulta que o Poder Público tenha uma avaliação sistêmica sobre o uso dos recursos naturais e sua capacidade de suporte para as atividades existentes e pretendidas. Com este cenário até mesmo o estudo de impacto ambiental, previsto constitucionalmente, tem sua função limitada porque não é capaz de considerar os efeitos na integralidade dos ecossistemas, considerando uma realidade regional.

De igual modo, neste formato, o planejamento quanto à ocupação do território e a definição de incentivos econômicos por parte do Poder Público para o desenvolvimento são sensivelmente prejudicados, porque realizados com dados sociais, econômicos e ambientais dissociados.

Esta, no entanto, não foi a organização pensada pela PNMA. Ainda que seus instrumentos não estejam ordenados, seu formato tem uma linha de raciocínio no sentido de que cabe ao Poder Público definir quais são os padrões de qualidade ambiental aceitáveis, como qualidade da água, do ar, do solo, dentre tantos outros.

A partir da qualidade, é indispensável fazer um diagnóstico amplo, sistêmico, como um retrato de uma situação posta, abordando os aspectos naturais (geografia, geologia, geomorfologia, hidrologia, climatologia, etc), os sociais, os econômicos e os usos de uma determinada área, os relacionando entre si, a fim de identificar quais são suas potencialidades e fragilidades. A este diagnóstico dá-se no nome de zoneamento ambiental ou ZEE.
Na medida em que se conhece profundamente o funcionamento natural e social de determinada região, definindo como aquela zona deve ser tratada – se mediante a necessidade de recuperação de uma área degradada ou de seu adensamento porque possui uma capacidade de suporte ociosa – o ZEE acaba por se tornar um instrumento de gestão de conflitos, porque tem a possiblidade de subsidiar uma decisão com base em critérios técnicos e previamente definidos.

Considerando a amplitude de temáticas e abordagens previstas para o ZEE é possível afirmar que sua posição no planejamento de ações sobre o uso do território, constitui numa das mais relevantes na gestão ambiental, e, provavelmente, a mais complexa, desde sua concepção até sua utilização como instrumento orientador das decisões de agentes públicos e privados e, como tal, de ser levada a efeito.

3. O ZEE
O ZEE ou zoneamento ambiental foi previsto na PNMA e está regulamentado através do Decreto Federal nº 4.297/2002 (“Regulamento”) que o define como um “instrumento de organização do território a ser obrigatoriamente seguido na implantação de planos, obras e atividades públicas e privadas, estabelece medidas e padrões de proteção ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental, dos recursos hídricos e do solo e a conservação da biodiversidade, garantindo o desenvolvimento sustentável e a melhoria das condições de vida da população”.

É, portanto, um elemento sistemático, obrigatório e vinculante aos agentes públicos e privados, uma vez que o objetivo do ZEE é balizar decisões quanto aos planos, programas, projetos e atividades que direta ou indiretamente utilizem recursos naturais, sendo um “instrumento de organização do território, de caráter obrigatório e vinculado” (GRANZIEIRA, 2009, p. 317).

“A vinculação do ZEE refere-se à organização das decisões dos agentes públicos e privados quanto a planos, programas, projetos e atividades que, direta ou indiretamente, utilizem recursos naturais, assegurando a plena manutenção do capital e dos serviços ambientais dos ecossistemas”. (GRANZIEIRA, 2009, p. 318)

Para tanto, a decisão de elaboração do ZEE deverá incialmente determinar o espaço territorial que deve ser contemplado, no qual deverão ser identificados os diversos ecossistemas, suas limitações e fragilidades, de modo que possam ser identificadas as atividades que sejam compatíveis com seu uso de forma sustentável. De igual modo, com fundamento na capacidade de suporte destes ambientes, devem ser estabelecidas as restrições de uso.

A partir dos dados levantados, o ZEE estabelece zonas de acordo com as necessidades de proteção, conservação e recuperação dos recursos naturais e do desenvolvimento sustentável, tendo sempre em conta os princípios da utilidade e da simplicidade, de modo a facilitar a implementação de seus limites e restrições pelo Poder Público, bem como sua compreensão pelos cidadãos.

A definição de cada zona observará, no mínimo: o diagnóstico dos recursos naturais, da sócio economia e do marco jurídico-institucional; informações constantes do Sistema de Informações Geográficas; cenários tendenciais e alternativos; e Diretrizes Gerais e Específicas. Referido diagnóstico possui conteúdo mínimo definido no Regulamento do ZEE, e deve abordar, conforme norma legal, os seguintes pontos:
Unidades dos Sistemas Ambientais, definidas a partir da integração entre os componentes da natureza;

Potencialidade Natural, definida pelos serviços ambientais dos ecossistemas e pelos recursos naturais disponíveis, incluindo, entre outros, a aptidão agrícola, o potencial madeireiro e o potencial de produtos florestais não-madeireiros, que inclui o potencial para a exploração de produtos derivados da biodiversidade;

Fragilidade Natural Potencial, definida por indicadores de perda da biodiversidade, vulnerabilidade natural à perda de solo, quantidade e qualidade dos recursos hídricos superficiais e subterrâneos;
indicação de Corredores Ecológicos;

tendências de ocupação e articulação regional, definidas em função das tendências de uso da terra, dos fluxos econômicos e populacionais, da localização das infraestruturas e circulação da informação;
condições de vida da população, definidas pelos indicadores de condições de vida, da situação da saúde, educação, mercado de trabalho e saneamento básico;

incompatibilidades legais, definidas pela situação das áreas legalmente protegidas e o tipo de ocupação que elas vêm sofrendo; e

áreas institucionais, definidas pelo mapeamento das terras indígenas, unidades de conservação e áreas de fronteira.

Embora a atividade de diagnóstico seja eminentemente técnico multidisciplinar e, portanto, de conhecimento acadêmico, sua definição não é tarefa fácil. Alguns fatores colaboram na dificuldade de um diagnóstico, talvez o primeiro deles seja de que o meio ambiente não é estanque, ele se manifesta de diversas formas, a depender da estação do ano, do regime pluviométrico, da posição solar, da variação das marés, e de tantos outros fatores que se possa considerar. Imagine-se, assim, a dificuldade de retratar uma situação no momento do diagnóstico e semanas depois o ambiente estar alterado. O que deve constar na cartografia? Qual deverá ser o resultado deste diagnóstico?

A dificuldade de constituição de um ZEE é diretamente proporcional à sua utilidade na gestão do meio ambiente. Se suas componentes demandam um conhecimento aprofundado tecnicamente e tempo para entender as diversas relações existentes, é porque sua finalidade desempenha um papel fundamental na busca pela sustentabilidade ecológica, econômica e social, sempre com vistas a compatibilizar o crescimento econômico com a proteção dos recursos naturais. Para tanto é essencial que o processo de elaboração do ZEE seja transparente e divulgado com uma linguagem simples, de modo que possa atingir a maior parcela da população, e assim se formar como um instrumento socialmente construído, o que contribuirá para sua legitimidade e aplicação.

A competência de elaboração do ZEE é compartilhada entre a União, a quem compete zoneamentos nacional e regionais; os Estados, a quem compete zoneamento de âmbito estadual; e os Municípios que ficam responsáveis pela elaboração do Plano Diretor que poderá contemplar aspectos de natureza ambiental locais, desde que observados os zoneamentos ambientais, eventualmente existentes.

Para fins de reconhecimento pelo poder público federal, o Decreto que regulamenta o ZEE define as escalas em que deve ser produzido, a depender de sua abrangência, atribuindo uma função específica. Estabelece, ainda, para fins de uniformidade e compatibilização, os seguintes critérios de reconhecimento pela União: referendo pela Comissão Estadual do ZEE; aprovação pelas Assembleias Legislativas Estaduais; e compatibilização com o ZEE estadual, nas hipóteses dos ZEE regionais e locais.

Os pressupostos técnicos, institucionais e financeiros para a elaboração do ZEE também foram definidos em seu Regulamento. Destaca-se dentre os pressupostos técnicos aqueles que dizem respeito a mobilização social e ao envolvimento de grupos sociais interessados.

O envolvimento da comunidade local é essencial de diversas formas. Na realização de audiências públicas a primeira situação que fica evidente é a capacidade de mobilização da comunidade na defesa de seus interesses. Na prática, percebe-se que a mobilização é proporcional à existência de conflitos no uso do solo, na esperança de que o ZEE seja um instrumento ordenador e pacificador.

A colaboração empírica sobre o meio ambiente é capaz de se nivelar com o conhecimento técnico necessário a elaboração do ZEE, o que se traduz numa contribuição relevante para tornar o ZEE fiel em seu propósito.
A alteração nas definições adotadas pelo ZEE, assim como as mudanças nos limites das zonas e indicação de novas diretrizes gerais e específicas, somente poderão ser realizadas após decorridos prazo mínimo de dez anos de conclusão do ZEE, ou de sua última modificação, salvo na hipótese de ampliação do rigor da proteção ambiental da zona a ser alterada, ou de atualizações decorrentes de aprimoramento técnico-científico.

Por sua vez, ainda que as disposições específicas relativas ao ZEE não tenham previsto a necessidade de aprovação legislativa, a não ser para seu reconhecimento pela União, o que denota, a nosso ver, uma falha em seu texto, especialmente quando se trata de limitação ao uso da propriedade, as alterações ao ZEE somente poderão ocorrer após consulta pública e aprovação pela comissão estadual do ZEE e pela Comissão Coordenadora do ZEE, mediante processo legislativo de iniciativa do Poder Executivo”.

Não obstante o Regulamento constituir num arcabouço jurídico importante para o ZEE, o Tribunal de Contas da União recomenda a apresentação de uma lei que regulamente este instrumento, a fim de detalhar aspectos do prognóstico, por exemplo, com indicação das atividades econômicas a serem fomentadas pelo Poder Púbico, as quais devem ter um processo de licenciamento ambiental simplificado.

Recomenda, ainda, um modo de solução de eventuais conflitos de interpretação das indicações, diretrizes e dos critérios do licenciamento ambiental, através da definição de regras previamente estabelecidas.
Porém, ainda que a instituição de lei contemplando as recomendações do Tribunal de Contas não aconteça, é recomendável que a decisão de formulação de um ZEE defina um procedimento muito transparente sobre a aplicação de seu produto, de forma simples e acessível, o que certamente contribui para as decisões dos agentes públicos e privados.

4. A Função do ZEE
O Regulamento do ZEE estabelece, por nível de abrangência territorial, as escalas mínimas que devem ser adotadas quando de sua elaboração, fazendo uma distinção entre escala de apresentação e escala de referência, esta última sempre de maior detalhe.

Da mesma forma, estabelece as escalas mínimas, de acordo com as funções a serem desempenhadas pelo ZEE, sendo elas: (i) 1:1.000.000, para indicativos estratégicos de uso do território, definição de áreas para detalhamento do ZEE, utilização como referência para definição de prioridades em planejamento territorial e gestão de ecossistemas; (ii) 1:250.000 e maiores, para indicativos de gestão e ordenamento territorial estadual ou regional, tais como, definição dos percentuais para fins de recomposição ou aumento de reserva legal; e, (iii) 1:100.000 e maiores, para indicativos operacionais de gestão e ordenamento territorial, tais como, planos diretores municipais, planos de gestão ambiental e territorial locais, usos de Áreas de Preservação Permanente.

Como dito antes, a fase de concepção do ZEE exige uma delimitação territorial e escopo que determinará seus pressupostos e grau de abrangência. Ainda que o Regulamento defina uma escala padrão, a decisão de elaboração do ZEE deverá considerar qual o nível de detalhe e como se dará a utilização deste instrumento. Quanto mais rígida for a definição de limites de zonas, por exemplo, maior deverá ser o nível de detalhe do material produzido e, portanto, a escala a ser adotada.

José Heder Benatti faz uma reflexão interessante sobre as diferentes concepções de ZEE que estão caracterizadas de acordo com a finalidade pretendida ao instrumento.

Segundo o autor, uma primeira concepção, chamada “normativista”, seria a de que o ZEE teria poderes para definir o uso da terra e dos recursos naturais do Estado, dividindo-o em zonas que se distinguiriam pela possibilidade de usar ou não certos recursos, mediante proibições e limitações, o que exigiria, por sua vez, elaborar algumas leis e decretos que definissem as limitações de uso dos proprietários e dos usuários dos recursos naturais, além das já existentes legalmente no âmbito estadual e federal.

Uma segunda concepção, chamada “indicativo”, limita o papel do ZEE, cujo objetivo seria o que indicar as condutas que as políticas públicas, os proprietários e os usuários dos recursos naturais devem seguir. Para o referido autor, o ZEE seria um importante instrumento para a racionalização da ocupação dos espaços e redirecionamento de atividades. O zoneamento deve ser entendido como subsídio às estratégias e ações para a elaboração e execução de planos regionais em busca do desenvolvimento sustentável, mas definição sobre as restrições de uso caberia ao governo ou à Assembleia Legislativa, mediante a elaboração de leis. (BENATTI, 2004, p.06)

Na terceira concepção, chamada de “participativo”, o ZEE assume um papel de destaque na construção de um canal de diálogo entre os órgãos públicos, o setor privado e a sociedade civil, sendo, portanto, também um espaço importante de composição dos conflitos sociais sobre as distintas formas de uso e manejo do solo e dos recursos naturais.

Nessa concepção, o ZEE possuiria elementos importantes das duas visões acima apresentadas, mas em outro patamar. Por exemplo, em lugar de delimitar áreas, classificando-as em zonas conforme suas potencialidades, vulnerabilidade e características socioeconômicas, trabalhar-se-ia com diretrizes normativas, que poderiam definir o conteúdo de decretos, resoluções ou instruções normativas. Na prática, estar-se-ia zoneando sem haver necessidade de estabelecer zonas fixas em bases cartográficas. Outra vantagem desse tipo de zoneamento é a sua flexibilidade espacial, pois está fundamentado em diretrizes normativas e não em espaços determinados, rígidos. (BENATTI, 2004, p.06)

As concepções sugeridas possuem sutis diferenças entre si, pois de um modo geral, todas elas dependem de marcos legais para atingir o objeto completo do ZEE que, em última instância, constitui-se num instrumento ordenador do uso do solo. A concepção é relevante para o processo como um todo, mas essencial para o fim a que se destina o produto do ZEE.

De todo o modo, o mais importante é que a concepção adotada seja definida de partida, quando do planejamento inicial do ZEE, resultando no envolvimento de toda a organização institucional e da sociedade atingida, a fim de que todos contribuam para a formulação e execução do produto do processo.

5. Conclusão
Não é possível tratar qualquer um dos instrumentos da PNMA de modo isolado, nem atribuir um grau de importância apenas a um deles. Todos desempenham um papel distinto e relevante no desafio da condução da temática ambiental. Sequer a suas finalidades se diferenciam, pois ainda que alguns pareçam ter uma conotação mais administrativa, todos visam proteger o meio ambiente.

Nesta engrenagem, o ZEE representa o instrumento que deve fornecer uma visão geral de como o ambiente está sendo utilizado e orientar, especialmente e num primeiro momento, o Poder Público, a quem compete preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e liderar o processo de desenvolvimento socioeconômico, procurando equilibrar as oportunidades vitais e reduzir desigualdades.

A adoção pelo Poder Público do ZEE como um instrumento de gestão é essencial para que o entendimento sobre o funcionamento do meio ambiente seja completo e resulte em iniciativas fundamentadas de preservação ou definição de padrões para sua utilização, associadas ao desenvolvimento sustentável. E mesmo que o Regulamento do ZEE não aborde em detalhe todo conteúdo e forma na extensão descrita neste artigo, não deve ser um empecilho para que seja adotado, cumprindo seu objetivo de organização do território, resguardando a qualidade ambiental dos recursos hídricos e do solo e a conservação da biodiversidade.

(Síntese de artigo publicado em co-autoria com Gabriela Romero e Luciana Gurgel, na Revista Ibradim de Direito Imobiliário “Questões atuais do Direito Ambiental”, organizado e publicado pelo Instituto Brasileiro de Direito Imobiliário – IBRADIM, Abril de 2022)

Fonte: APSV Advogados